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“十二五”期间，既要保持经济增速，又要节能减排，地方政府压力重重。
争论一年的“十二五”节能减排目标，终于揭开谜底。
上周六，温家宝总理在政府工作报告中正式披露，“十二五”单位GDP能耗下降目标确定为16%。同时公布的还有新增的约束性指标，二氧化碳排放降低17%，以及非化石能源占一次能源消费比重上升至11.4%等。
这些看上去缺乏色彩的数字，将决定未来五年中国节能减排的走向，也将对未来五年中国经济发展产生重大影响。
刚刚过去的五年，20%的单位GDP能耗下降指标已经让地方政府经历了“过山车”的过程———从忽略到重视，再到最后秋后算总账时怪招迭出。
“十二五”期间的“16%”、“17%”这两个让各界关注已久的数字究竟是如何出炉的？其间又经历过哪些较量？
“十二五”新方案
2011年两会开幕前，各省的发改委、经信委(经济和信息化委员会)的主任们，拿到了一份并不陌生的任务清单。
记者从权威渠道了解到，围绕未来五年下降16%的总目标，全国31个省份，以发展阶段的相似性为标准，大致被分为沿海发达地区、发达地区、中部地区和西部地区几档，按类别分解节能降耗指标。
其中，青海、西藏和新疆三个少数民族聚居区，因为特殊性，其能源强度(单位GDP能耗)下降指标被定在了10%。同属西部的宁夏、甘肃两省份，目标定在15%。其余东、中部省区，则分担16%或者略高于16%一到两个百分点的降耗任务。
自去年12月至今年两会前，国家发改委已两次发文征求地方意见。各省发改委、经信委主任拿到的最新名单，则是指标分解过程中最后一次沟通的结果。如各省无异议，方案一经全国人大审议通过，报送国务院后，将很快公布实施。
“三上三下”的博弈
其实早在2010年12月，希望采取更严厉减排目标的研究者就注意到，虽然能源强度总目标没有最终确定，但地方显然较早获悉国家单位GDP能耗下降的指标。
去年12月，宁夏经信委主任王永耀一度十分焦急。他在等待国家下达的指标，以便计算本省内电石、铁合金等高耗能产品的产量。此前为了完成节能减排的任务，宁夏已将其支柱的高耗能产业停产三个月。
当时，王永耀告诉记者，宁夏自己测算的能耗目标是2.1%，如果最终国家单位GDP能耗定在16%，会和国家希望宁夏承担的指标之间有很大差距。
尽管都是先确定总降幅再分解到地方的路径，这一次与五年前分解指标的过程并不相同，从中央到地方都谨慎许多。
“十一五”初期，国家发改委要求各地上报各自目标，由于不知目标带来的潜在影响，各省数据颇为“冒进”。以吉林为例，吉林开始之时报出了30%的降幅，当时国家发改委也并未对此提异议。至2008年“十一五”规划中期评估时，发现完成无望，最终调整为22%。
根据地方两会上公布的“十二五”规划，记者统计发现，在全国31个省份中，仅有湖北、内蒙古、西藏明确了“十二五”期间单位GDP能源强度降幅具体目标，剩下的28个省份表述模糊。
在关于“十二五”期间单位GDP二氧化碳排放目标上，大部分省市的政府工作报告，对于碳强度的减排表示含糊，仅表示“将完成任务”或只字未提“碳减排”。只有湖北省明确提出，“十二五”期间单位GDP二氧化碳排放将下降17%。
权威人士透露，去年针对“十二五”规划的座谈会、专家会、地方座谈会，开了十几次。自去年12月中央经济工作会议和全国发改系统工作会议后，关于指标如何分解给地方，经历了“三上三下”。
首先地方上报国家发改委一个指标，由国家发改委提出意见，返回地方一个指标，地方再次上报，国家发改委再提意见。两会前，地方再次上报指标，经人大审议通过后，两会后公布指标分解方案，各省再分头去做。
“‘三上三下’就是中央和地方的博弈过程。”一位熟悉这种情况的人士解释说，地方第一次上报指标，难免藏着掖着，而国家第一次下达指标，因为考虑到地方会有反复，也不会亮出最后的底牌。
中国能耗指标制定并非“自下而上”的过程，而是“自上而下”。在“三上三下”过程中，地方的执行困难确实被听取，但并未如愿争取到较低的能耗指标。以宁夏为例，去年底宁夏自己测算的能耗降低指标仅为2.1%，而实际将要承担的指标是15%，仅比全国指标低一个点。
“‘十一五’(的能源强度目标)是政治决定，‘十二五’也是。讨论归讨论，决策归决策。”国家气候变化专家委员会委员、中国社科院城市发展与环境研究所所长潘家华评价道。
（据《南方周末》）
“十二五”期间单位GDP能耗和二氧化碳排放分别降低16%和17%的指标如何出炉？地方如何与中央讨价还价，这种博弈怎么改变了决策？
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