深圳综改：老特区的新内涵
文_本刊记者 杨 军 发自深圳
去年5月6日，《深圳市综合配套改革总体方案》获国务院正式批准，和之前的天津滨海新区和上海浦东新区两个综改试验区在经济体制改革领域进行改革试验不同的是，深圳把行政体制改革放在了六项突破之首，行政体制改革被看作是政治体制改革的突破口，这似乎意味着深圳将在敏感的政治体制改革领域再次先行先试。
就在国人目光聚焦在深圳综改如何破题的时候，2009年6月5日凌晨，时任深圳市长的许宗衡因涉嫌严重违纪被双规。于是外界开始担心，深圳综改会不会因此搁浅。但短短一个星期后，6月12日，王荣履新，深圳综改的大幕很快拉开。6月29日，《深圳市综合配套改革实施方案(2009~2011)》便在深圳市委常委会审议通过。7月31日，深圳市召开政府机构改革动员会议，公布《深圳市政府机构改革方案》，“大部门制”是此次机构改革的重点内容。至此，深圳的综合改革特别是广为关注的行政体制改革正式破题。
一年过去了，深圳综改不仅仅是在行政体制改革、社会体制改革、金融、教育等诸多领域举措频频、成果显著，更重要的是，在深圳特区建立30周年之际，带有先行先试意味的综改为老特区赋予了新内涵。
老特区的新任务
众所周知，深圳特区设立的初衷是为全国的经济体制改革探索出一条路径，但是市场经济体制总是需要相应的政治体制配套。所以在深圳的历史上，也一直在不断地进行政治体制改革的尝试，其中曾引起轰动的包括1983年的蛇口工业区管委会民主直选改革，1988年提出的“行政主导+立法委员会”的政改构思等等。而综改，不仅仅是深圳改革的再次尝试，更有其深刻的时代背景。
在2007年12月25日的广东省委十届二次全会上，当时到任仅一个月的省委书记汪洋高调提出“以新一轮思想大解放推动新一轮大发展”。此后，广东掀起了解放思想的热潮。当时曾提出，特区是个经济特区，但是也要在政治体制改革、民主建设方面先行先试。不过也明确，并不是要搞“政治特区”，而是要在社会主义民主法治的具体实现形式和运行机制上率先探索，取得突破，积累经验。2008年6月20日，《中共广东省委、广东省人民政府关于争当实践科学发展观排头兵的决定》经多方征求意见后正式出台。据悉，履任半年，中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋亲自指导起草了这份指导广东当前和今后科学发展的纲领性文件。
中国的思想解放，自邓小平1992年南巡讲话之后，在经济领域已经基本没有障碍。但是，当中国经济经过一轮轮的高速发展之后，有识之士开始担忧，没有政治体制、社会体制等其它方面改革的同时跟进，只有经济体制改革的单兵突进，经济增长终会面临瓶颈。2004年和2005年，中国思想界已经在讨论中国下一轮改革动力的问题，当时南巡讲话后启动的中国第二轮改革热潮已经接近尾声，中国经济增长的动力已经在减弱，整个中国的社会问题正接踵而来。于是，作为中国市场经济的滥觞之地，广东省再次站在了思想解放的前沿，特区深圳自然义不容辞。
2008年5月15日，深圳市政府在线公布《中共深圳市委深圳市人民政府关于坚持改革开放推动科学发展努力建设中国特色社会主义示范市的若干意见》，并向广大市民网民征求意见。5月22日，深圳市政府在线网站登出《深圳市近期改革纲要(征求意见稿)》，在5月26日之前向全社会征集意见。这两个文件涵盖了政治经济社会文化等各个方面。当时曾掀起媒体关注深圳改革的热潮，深圳的改革被认为是中国改革“投石问路”。
2009年深圳综改总体方案获批的时候，外界曾有疑惑，深圳本来就是特区，还要申请综改实验区，似乎多此一举，早在2006年，天津滨海新区和上海浦东新区获批之后，天津、上海和深圳三地的学者便建立了三城论坛，共商改革大计，老特区深圳被理所当然地视为同类。“深圳综改获批更大的意义在于形成上下联动。”有业内人士这样告诉记者。深圳综改，不仅仅是深圳自己的改革，更有广东省和中央在背后推动。当年深圳作为经济特区进行的种种改革之所以能成功，很大程度上得益于这场改革得到了上层的大力支持和推动。
“深圳特区，当年就是在经济领域先行先试，现在就是要在行政体制改革方面先行先试。深圳的改革不仅仅是为了深圳的发展，更是为全国探索出一条适应市场经济发展需要的新的行政管理体制，为十八大探索一条新的路。深圳有最好的条件，不仅市场经济发达，非政府组织也非常发达，基层的管理治理领先。所谓五位一体的发展，深圳至少在三四个方面是领先全国的，具备系统化改革的条件，深圳有责任有义务为全国全党在政治、经济、文化、社会和生态几个方面探索适应市场经济发展需要的新的模式新的路子。”深圳大学管理学院教授马敬仁如是说。
马敬仁告诉记者，深圳因为是中国市场经济的早发地，所以也先于内地面临经济发展的问题。市场经济越成熟，越需要建立一个市场经济需要的政府，一个真正意义上的现代化政府。目前中国面临几个转型，一个是经济领域，面临增长方式的转变。一个是社会角度，面临从传统社会到公民社会的转型，现在深圳已经非常明显了，社会体制的转型非常迅速。
还有一个是政府转型，政府的功能需要由管制过渡到服务，这是经济发展到一定程度必然有的客观需求。这也给政府带来压力，政府就得不停地向前小跑，因为你不走，社会会推着你走。“在深圳这种感受特别明显。所以深圳的改革虽然有相当的阻力，但也有相当自信，期待着深圳为全国做出积极贡献，不管是新的领导班子还是老班子这个意识都很强。”
政府如何分权
中国实行的是集权体制，而某种程度上，市场体制是分权化的，“行政体制改革的核心问题就是在集权和分权之间找到制度需要的结合点。”马敬仁说。位列深圳综改六项突破之首的行政体制改革，解决政府分权的问题是关键。到底如何分权，各界却意见不一。
马敬仁一直坚持“行政三分”，这样的表述曾一度被解读为西方国家的三权分立，对此马敬仁极其不满，认为是一些人为了自身利益不被触动进行的别有用心的有意误读。他告诉记者，行政三分是政府内部的权力制约，旨在通过制度设计，在政府内部实现决策、执行和监督功能的相互分离，以达到制约权力和规范权力运作的目的，和三权分立完全不是一回事。行政三分的实质就是一个分权的改革。早在2001年中编办在深圳进行公共行政改革试点的时候，就提出了“行政三分制”的改革思路，在党在十六大和十七大报告中也曾有过建立决策、执行、监督相互制约和协调的体制这样的表述。大部门制正是行政三分的组织形式之一。
深圳社科院院长乐正则认为，行政三分在具体施行过程中，容易造成扯皮现象，降低行政效率，出现公文旅行现象。
深圳市委政策研究室改革研究处处长陈广表示，现在深圳的行政体制改革借鉴了香港和新加坡模式，即使在香港和新加坡，政府内部也不是绝对的行政三分，尽管决策、执行、监督职能相对分离，但也不是决然分开的，往往在一个部门内部，同时存在决策、执行和监督三个职能。
虽然各方意见不完全一致，但确定的一点是，政府权力需要制约和限制，行政体制改革的目标是建立“小政府，大社会”。也正因此，深圳大部门制改革的启动非常迅速。从去年7月31日公布机构改革方案起，短短一个月零8天，深圳的政府部门几乎经历了一次脱胎换骨的“洗礼”——
80%的工作部门纳入了整合范围，市政府工作部门由原来的46个减为31个，涉及的600多项行政审批事务减少近200项，政府不再直接办理的事务性职责共90项。在此基础上，“三定”方案中又减少内设、下设及派出机构151个，减少领导职数394名，减少人员编制492名。按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，改革后的市政府共设置7个委员会，“委”规定为承担制定政策、规划、标准等职能并监督执行的大部门。设置18个局，“局”规定为主要承担执行和监管职能的机构。设置6个办公室，“办”规定为主要协助市长办理专门事项。
乐正告诉记者，大部门制的推动很果断，之前所有的操作过程，局长们都不知道，直到方案公布那一天，才知道哪个局会合并。
政府分权，一层含义是内部权力制约，还有一层含义是把过于集中的政府权力分出去。
大部门制改革之后，政府分出去了部分事务，这些事务则由社会组织承接。相应地，这部分事务的管理权力也就分给了社会组织。很多年来，深圳一直致力于社会组织的培育，特别是综改实施方案出台后的这一年，深圳社会组织的力量迅速壮大起来。陈广告诉记者，深圳正在通过创新登记管理制度、改进监督管理办法，进一步划清市场、政府和社会组织的界限，探索构建政府与社会组织之间的新型合作伙伴关系，努力形成提高社会自治能力的合力。把一些可以不用政府控制的事权下放到社会组织，这也是马敬仁一直提倡的。社会领域的改革推进在一定程度上保证了政府改革的推进。
综合开发研究院副院长郭万达告诉记者，很多社会领域的改革，深圳都可以做，也有这个经济实力，深圳不缺钱，财政收入能支配的数额每年有800多亿。在深圳，政府和市场的关系，比其它地方界定的可能更为准确，和一些地方更多地依靠行政力量相比，深圳更多地依靠的是市场的力量。对政府改革他这样表述：“用一句话总结，就是不断削弱政府权力，把政府的一部分权力给法律，一部分权力给NGO，给协会，还有一部分权力给人民。”
乐正说：“现在一个基本思路是，只要是新的职权，尽量外包出去，像评奖活动，社区社工的一些事情，公共服务有些也可以购买。一个原则就是能不由政府来做的都不由政府来做。像大型的会展，现在我们很多都是由政府来办，国外都是NGO在做。市长这个层面是愿意把权力外放的，下面的一些职能部门可能不愿意，但只要市长力推，权力外放总是可以实现的。”
社会的力量
虽然大部门制改革顺利启动，但后续还有很多工作要做，比如精简下来的干部安置问题。而这只是行政体制改革的开始。行政体制改革的推进肯定会阻力重重，即使在和市场的关系界定最为准确的深圳，政府自身的改革也是个巨大的难题。“改革改革者，难度是相当大的。一些当年的改革者，目前已经是既得利益者，他们希望享受改革成果。但从党和国家的长远利益看，改革势在必行，因为不做内部制约，腐败和滥用权力会毁掉这个国家。近年查出了很多窝案，这不仅仅是这些人的问题，更是体制问题。深圳改革也是想探索一套新体系。”马敬仁说。
“改革肯定会触动利益，关键是看我们如何在坚持改革方向的同时，平衡好各方利益，尽量减少改革对象的损失，将阻力降到最低，这样才有利于改革的顺利推进。”陈广说。
改革需要推进是共识，但如何推进，却还看不清路径。改革不仅需要上层的支持和推动，也需要当地的勇气。当1987年12月1日，“中国第一拍”在深圳落槌的时候，这在当时是冒了很大的政治风险，因为当时《宪法》对土地买卖是明文禁止的。但结果不仅盘活了特区土地，更打破了“禁区”，破天荒地将土地的所有权与使用权分离，促成了《宪法》的重大修改。当年的股份制改革压力同样巨大，特区发招股说明书，党报不敢登，因为当时看来这似乎是犯法的。巨大的改革勇气和胆识，还有改革智慧和上层的政治资源，共同促成了深圳作为经济特区的巨大成功。
只是当改革步入深水区，当曾经的改革者成为被改革者，我们还有改革的热情和勇气吗？
当政府的力量不足以推动改革迅速前行的时候，有一支力量不容忽视，那就是社会的力量。随着市场经济在中国的发展，民众的权利意识和参与意识迅速养成，公民社会的基础已经具备。社会力量对比，一个是公民的力量，一个是社会组织的力量。
“改革需要公众参与，特别是事关公众利益的改革，这也是减少阻力的一个方式，博弈出来的结果可能就是利益最大化，阻力最小化。我们有这个意识，很多改革措施在出台前都广泛征求意见，尽可能多地让公众参与其中。从现代行政管理学的角度考虑，公众参与就是各方利益博弈、酝酿的过程，在这个过程中可以调整各自的利益及利益预期，这种参与过程出来的改革，各方利益得到很好地平衡，也会弱化冲突。”陈广说。当行政透明的时候，社会的力量会推动政府往前走。
