地方政府对水利投入不“积极”，不仅是财力问题，还在于对全国数量庞大的公益性小水库巨大的历史欠账如何分担。
我国大部分地区当前仍处在抗汛关键时期，大多建于上世纪50年代-70年代的小型水利工程，正由于先天不足，后天失调，老化失修，病险严重，给防汛工作带来重重隐患。《瞭望》新闻周刊今年第26期《唱凯大堤溃决的警示》一文刊登后，针对我国中小水利老化失修、资金不足或挪占问题，高层领导高度关注并批示调查。
为此，本刊记者奔赴江西、安徽和湖南等地调研，在现场了解到，针对病险水库的专项除险加固建设资金，中央资金已经落实，但部分地方存在配套投入不足问题。此外，各地方还有大量的小Ⅱ病险水库在除险加固建设资金“管辖”之外，地方财政面临巨大压力。当前，小Ⅱ型水库的除险投入不足，造成水库险情不断。
“需要地方配套的项目太多，地方财力不够，使得水利资金吃紧。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希在接受《瞭望》新闻周刊采访时表示，“但并不仅仅是资金问题，也有地方的认识问题，造成对水利投入不‘积极’。”在他看来，应对公共财政的投向进行评估排序，以避免仅凭地方领导的意愿影响公共利益。
病险水库资金“僧多粥少”
“近几年，从中央到地方都加强了病险水库治理，但病险水库数量仍是居高难下。”本刊记者采访一些地方水利部门负责人时，他们的感受几乎一致。
其一，新中国成立以来，我国共建成各类水库86353座，其中95%是小型水库，这些大多建于上世纪50年代-70年代的水库，正由于先天不足，后天失调，老化失修，病险严重，给防汛工作带来重重隐患。
其二，近年来，中央加大了对中小型水库的投入，继针对大中型和重点小型病险水库除险加固专项规划和东部小型水库除险加固规划之后，今年又安排专项资金专门用于5408座小Ⅰ型病险水库的除险加固，总投资243.36亿元，计划三年时间全部完成。
这5408座远非病险水库的全部，以现有各类水库总数居全国第二的江西省来看，据各地上报数据统计，截至2009年底，江西全省还有病险水库5720座，其中小Ⅰ型666座，小Ⅱ型5030座。
本刊记者采访了解到，这些病险小型水库，也是近年来各地防汛的最大隐患。江西省水利厅副厅长罗小云介绍，据初步统计，6月17日至26日，全省有281座水库出险，小型水库就占了279座。
1998年以后国家和地方水利建设投入大幅增加，但除险加固资金几乎未“惠及”到全国为数众多的小Ⅱ型水库，这其中，仅江西就有8040座。
资金配套不足致工程“烂尾”
即使是列入国家除险加固计划的水库，也面临资金的压力。按规定，这些水库的除险加固，中央投资比例为60%(其中西部地区为80%)，其余则需要靠各级政府自筹。
被纳入国家除险加固工程范围的小型水库，国家的政策标准是按照450万元/座为标准安排资金，其中，国家补贴220万元～300万元，其余由市县配套解决。但现实中，一些库容较大的水库，450万元根本难以完成主体工程。本刊记者了解到，这造成一些水库病险去除不彻底，设计效益发挥不了，有的甚至为保安全干脆空库运行，资源浪费严重。
安徽省水利厅基建处处长余兵告诉《瞭望》新闻周刊，目前安徽省206座列入国家计划的重点小型水库中，就有40多座无法完成加固任务，主要是这些水库库容较大，国家按统一标准下达的450万元根本难以完成主体工程。
余兵以安徽宿松县重点小Ⅰ型病险水库黄大口水库为例，按照50年一遇洪水设计标准，安徽省发改委批复这座水库需要1900多万元除险加固资金，远远超过450万元的标准，地方政府无力解决这笔资金，因此，黄大口水库迟迟无法实现“脱险”目标。
本刊记者采访发现，因为配套投入不足，导致水库除险工作进展迟缓，一些地方出现了所谓的“尾巴工程”问题。根据江西省水利厅调度的情况看，全省尚有50余座水库完成投资不到90%，个别水库完成投资不到70%。部分已经验收的水库留有较多尾工，直接影响到水库除险标准，还有个别小型水库甚至主体工程还没有完成。
与配套投入不足相对应的，是一些地方出现“除险加固”质量问题，坝体散浸、新建灌溉引水隧洞漏水严重等。一位基层水利干部认为，这其中或许还存在人为的偷工减料问题，“但配套不到位、资金不足是重要诱因之一”。
地方水利资金捉襟见肘
在刚刚遭受洪水的湖南湘潭县，多位基层干部向本刊记者反映，按照国家有关规定，小Ⅰ型水库要想挤进国家计划的“笼子”，先期安全鉴定、地质勘探、初步设计、实施计划等工作，都要县里面先掏钱来做。其中仅安全鉴定一项，每座就需10万元左右。这对湘潭县这样一个财政非常紧张的农业大县来说，压力非常大。“(对国家病险水库治理项目)“争也不得了，不争更不得了！”他说。
长期以来，在水利建设基金中，中央水利建设基金主要用于关系国民经济和社会发展全局的大江大河重点工程的维护和建设，而城市防洪及中小河流、湖泊的治理、维护和建设则主要由地方水利建设基金承担。
以江西为例。2003年以来，针对病险水库除险加固，第一批资金中，中央资金7.73亿元，与之配套，省级投入7.10亿元，区市以下财政及群众投劳自筹了6.49亿元；第二批项目总投资约67亿元，其中可争取中央资金33.5亿元，地方需要配套33.5亿元，截至5月20日已完成投资45.67亿元。但这些仅仅是江西数千座小型病险水库的一部分。“如果算上小Ⅱ型的5030座病险水库，有可能另需要上百亿元的资金。”当地受访基层水利干部表示，“这些小型水库大多为集体所有，除险资金无法落实，处于自生自灭状态。”
以县为例，地方并不宽裕的水利建设资金，需要应对的支出包括：国有水利工程的维修加固、小型水库除险加固工程、“五小”水利工程建设(小山塘、小渠道等)、防汛物资储备和防汛抗旱等。由于资金匮乏，一些市县通过不断加大项目申报力度，积极争取上级各类项目资金，这造成了“目前不少地方的水利部门普遍重建设，轻养护。因为工程建设中央较多投资，而工程养护需要地方更多地‘自掏腰包’”。上述受访基层水利干部指出，“大部分水利工程的管养经费不到位，致使建成的工程虽多，但并不能全部正常发挥功能。”
从本刊记者采访了解的情况看，在一些地方，即使国有水库管理单位，虽名为事业单位，但大多无稳定的事业经费来源，只有少数与财政挂钩，实行差额或定额补贴，很多水库管理单位主要依靠灌溉水费自收自支。由于水价低、水费收取率低，实际处于入不敷出的境地。而缺乏养护正是水库险情频发的另一个重要原因。
小水库需要国家关注
针对当前防汛面临的主要问题，江西、安徽等省基层水利部门建议，国家应统筹考虑将小型水库纳入中央除险加固范围，加大中央水利资金对小型病险水库除险加固的投入力度。
据悉，目前全国正在制订的小型病险水库除险加固规划，要求把小Ⅰ型水库全部纳入，但对于小Ⅱ型水库，则拟实行分类纳入，标准是坝高15米以上，总库容50万方以上。对此，多位受访的基层水利干部指出，各地同时符合以上两个条件的小Ⅱ型病险水库只有极少数。如果不能纳入国家规划，一个小型水库动辄数百万元的除险费，只能让很多“吃饭财政”的基层政府望而却步。这些被“置之不理”的小水库，很可能就是一个个“定时炸弹”。
针对已经纳入国家除险加固规划的水库，由于配套资金不足，加固工程无法按时完成，或者不能整体完成的情况，受访基层干部建议国家加大病险水库中央投资占比，并对一些规模较大的小型水库根据“一库一策”的实际情况，加大国家财政补贴力度，避免形成“烂尾工程”。
在加大对病险水库的投入力度，特别是把数量多、隐患重的小水库纳入国家除险加固计划的同时，要完善管理体制，改变目前重建设、轻养护的局面，一定层次恢复农村水管体系，将村里的水库管理权收回到乡镇，设立专门机构、人员和固定经费统筹管理小水库、农村饮水安全、面上水利工程等农村公益性工作。同时，公共财政应加大对现有水管单位的投入力度，真正确保水库安全运行。
自2002年我国逐步开展水利工程管理体制改革以来，按照纯公益性、准公益性、经营性把水利工程划分为三种类别，采取不同的筹资运作方式，实行分级分类管理。多位地方水利干部认为，水利更多的还是一项公益性事业，体现的是社会效益、生态效益，水利资金理应由政府负担。
首先，要争取各级政府的财政性资金加大对水利的投入。其次，要完善水利资金的投入方向管理，避免水利资金厚此薄彼，出现重建设，轻养护；重城镇，轻农村；重大江大河，轻农田水利等现象。
而对于地方水利资金紧张的状况，一方面需要中央及时加大投入；另一方面，地方财政“欠账”与少数地方政府负责人重视不够、责任落实不够有关。按照“分级管理，分级负责”的原则，病险水库除险加固的责任主体是县级人民政府，虽然已签订责任状，但实际上少数地方政府负责人平时不重视，工作不到位，等待观望思想严重，畏难情绪较大。这一状况亟待改变。
文/《瞭望》新闻周刊记者 郭远明 唐敏 蔡敏
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