“执行难”的新解药
在《强制执行法》难产之际，依照中国国情打造的“执行联动机制”，被官方认为是解决“执行难”痼疾的一道良方，但尚待实践检验
本刊记者/申欣旺 文/王雪
“‘执行联动机制’将在中央层面成立领导小组，下设办公室，并与几个重点部门细化具体的操作方案，以保障执行工作朝着良性循环的方向发展。”日前，最高人民法院(以下简称“最高法院”)执行局局长俞灵雨在接受《中国新闻周刊》独家专访时如此表示。
此前的7月20日，最高法院发布《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》，与中央19个部门联合建立“执行联动机制”，积极推动形成党委领导、人大监督、政府支持、政法委协调、社会各界配合的执行工作新格局，着力破解“执行难”。
《中国新闻周刊》记者获知，最高法院今年还将就执行难问题出台系列司法解释，严密制度网络。针对执行人员自由裁量权过大而禁不住诱惑、铤而走险，最高法院起草的《最高人民法院关于进一步加强执行规范化的意见》也将在近期发布。该意见初稿已经完成，正在相关部门征求意见之中。
多重困境
执行难，有多难？一个2000多员工的公司，10年未主动履行法院判决，积下1500件需要强制执行的案件，占到整个北京执行积案的五分之一。
这是发生在连锁超市北京超市发集团身上的真实案例。该集团是北京市国资委下属企业，2001年开始经营不善，到2009年第四次集中清理执行积案时负案累累，如一次性执行到位企业将可能破产。
由于该企业“涉及国计民生”，北京市相关部门出面协调，法院每季度执行100万元以保证该企业的正常运转，但债权人和法院都难以接受。
俞灵雨说，在类似案件中，执行工作所面临的两难困境表现无遗。不强制执行，债权人的合法利益得不到保障。强制执行，可能引发更严重的社会问题。
更多的时候，是根本无法找到被执行人的财产。据最高法院执行局法官介绍，有一家特大型国有企业，法院去查公司账户的时候，里面居然只有两万块钱，而这是不可思议的事情，光每个月发放的工资也不只这点钱。
这样的状况，已经持续11年之久。1999年，中央以11号文的形式转发《中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告》，“执行难”作为司法领域最大的顽症浮出水面，成为此后11年困扰决策层的难题。
11年后，该报告针对当时执行难状况总结的“被执行人难找，执行财产难寻，协助执行人难求，应执行财产难动”痼疾依然存在。
某省高级法院的庭长带队到一个地方开发区的支柱性企业去执行业务，受地方领导指派过来的当地法院执行庭庭长明确对高院执行庭长说，这是我们的地方，你执行任何一笔资金都需要经过我们的同意。
高院庭长回应：“我们所有的手续都是齐全的，我们是依法履行职务。”但地方法院庭长则说：“你不要对我讲这些，这些我都懂，我现在只听书记的，书记说一分钱不能动，你就一分钱不能动，我一个法官难道不知道法律是怎么规定的吗？我知道！但是，我今天根本不是和你谈法律问题的。”
《中国新闻周刊》记者获得的最高法院内部一份名为《当前执行工作存在的主要困难与问题》文件显示：地方和部门保护主义依然屡见不鲜。这一问题至今仍然没有得到根本性的解决。
该文件披露，“特别是在党政机关，国有企业等特殊主体为被执行人，以及被执行单位法定代表人具有人大代表、政协委员等特殊身份的案件中，执行工作阻力较大”。
清积活动
自1999年以来，最高法院先后启动了四次清理执行积案活动(以下简称“清积活动”)。仅在2005年之后，即进行了三次清积活动。
但四次清积活动显示，这种“风暴”式的集中清理活动并不能治本，运动式的执法模式也不断遭到诟病。最高法院副院长江必新亦曾指出，仅靠运动式的清理活动，无法从根本上解决“执行难”和“执行乱”的问题。
司法判决的威信在此过程中逐步流失。人们认为，不履行判决的人不仅没有受到处罚，反而收益更大。最高法院的统计显示：1993年，当事人自动履行的比例占70%，需要法院强制执行的比例只有30%，但在十年之后的2003年，需要法院强制执行的比例上升到52%，当事人自动履行的比例只占了48%。而到现在，需要强制执行的比例已经达到60%。
俞灵雨忧心忡忡地说，“如果按照这样的比例变化继续下去，再过十年，可能有70%的案件需要法院强制执行。这说明司法的权威越来越低了，越来越得不到当事人的尊重。”
虽然遭到诟病，但清积活动的优势也被逐步发掘出来。中央要求各级党委领导、政府支持，法院不再势单力薄，效果显而易见。
在清积活动期间，银监会副主席蔡鄂生就曾表示，为认真配合全国集中清理执行积案活动，专门成立了银行业集中清理执行积案活动办公室，负责全国银行业集中清理执行积案活动的协调、配合工作及金融债权维护事宜。
中国人民银行亦同意，在清理执行积案活动期间，法院可以查询法人或其他组织为被执行人在人民币银行结算账户管理系统中的账户信息。
这在早先不可想象。据知情人士透露，早在上世纪80年代，面对法院提出的协助要求，银行系统称要为客户保密，不愿配合。90年代初甚至还发生过银行拒绝协助执行，法院拘留银行负责人，导致支行、储蓄所工作瘫痪的案例。
受清积活动中各部门配合、联动为执行工作突围的启发，最高法院最终推出的“执行联动机制”，将20个部门史无前例地纳入其中，变“法院单打独斗”为以法院为主、各部门协作联动。
它的另一个重要意图是通过信息的共享与对信用状况评估，将单纯依靠强制执行的工作模式转变为强制执行与联动威慑并举的工作模式。
联动机制
“执行联动威慑机制之下，只要你不履行法律文书规定的义务，那在融资、投资、置业、从业资格包括荣誉、道德评价各方面要让你付出代价。我让你代价很大，而且这个代价预先告知。在这种情况下，我们的目的是让他自动执行，而不是靠法院的强制执行。我们工作最终追求的目标是提高当事人自动履行的比例。”俞灵雨说。
在2007年《民事诉讼法》修改期间，最高人民法院执行办(现执行局)法官黄年在多个报刊刊文阐述“国家执行威慑机制”，力推通过民事诉讼法修改予其以法律地位。
该文强调指出，“西方强制执行制度的生命力在于其巨大的威慑力，而不是其实际执行力”，“在传统民事强制执行理论难以化解错综复杂的‘执行难’问题这个时代背景下，威慑的提出就具有方向性的意义，它也将成为民事强制执行新的价值取向。”
作者明确提出，国家执行威慑机制就是通过对被执行人各种信息的共享，国家有关职能部门和社会公众共同增强对被执行人的制裁和限制等惩戒力度，以促使被执行人自觉履行债务、全社会尊法守信的一种社会运行方式。
实际上，早在2004年6月最高法院《关于建立全国法院执行案件信息管理系统的报告》中，就第一次明确提出在民事强制执行领域施行“威慑”的构想。但由于此事涉及诸多部门，一直未能成型。
即便是中央明确表态支持建立执行联动机制后，最高法院与各部门之间的沟通与协调仍然异常的艰难。
例如人民银行同意法院可以查询系统里的单位账户信息，但不太赞同去查自然人的账户信息。“它考虑到自然人的账户信息直接跟商业利益、经济利益甚至个人隐私有联系。一旦同意法院查询，它也担心有人告它。”俞灵雨说。
最高法院请全国人大法工委出面协调。人大法工委明确答复，自然人的信息不但可以提供，而且应当提供。人民银行最终同意法院的要求。
据了解，在“执行联动机制”的会签过程中，有些重要的内容因为最终未能达成一致只好在此次发布的《意见》中放弃。与国土资源部关于对“采矿权与探矿权的拍卖”问题就属于此，在最后的会签中删除。
最高法院执行局负责具体办理“执行联动机制”事务的法官赵晋山告诉《中国新闻周刊》记者，“‘执行联动机制’本身并非权宜之策，最高法院将通过一系列的实施细则与组织保障来推进这项制度的实施。”
但赵晋山亦坦承，执行问题异常复杂，各地各部门的力度不一，实施效果也会不一样。而目前面临的最大问题之一仍然是强制执行的法律缺失。
据了解，1999年中央11号文曾明确提出“最高人民法院要抓紧起草强制执行法，尽早提请全国人大常委会审议”。2000年，受立法机关委托，最高法院成立了起草小组，先后四易其稿，将《强制执行法》草案提交立法机关。但十年过去，该法仍未列入立法计划。 ★
专访最高人民法院执行局局长俞灵雨
“解决执行难也需要依靠体制优势”
本刊记者/申欣旺
文/王雪
中国新闻周刊：目前执行难处于怎样的状况？
俞灵雨：我们可以用数据来表现。通常用的有三组数据，第一组数据就是当事人的自动履行率，目前只占40%左右。60%左右的案件靠法院强制执行。从近11年以来的发展情况看，自动履行的比例不是提高，而是在下降。这个现象说明越来越多的当事人不太尊重法院生效的判决，不愿自动履行法院的判决。第二组数据是执行标的到位率，现在依然比较低。就全国而言，我们这几年执行标的的实际到位率是40%左右。打个比方说，一年判决的到了执行阶段的案件标的是1000个亿的话，我们通过执行工作真正能够执行到位就400个亿。第三组数据就是案件的实际执结率在60%左右。每年还有40%的案件根据法律规定结不了案。
中国新闻周刊：有人认为执行难问题，很大的责任在法院。
俞灵雨：执行难是一个社会现象，不单是法院的问题，也不是单纯的专业法律问题。可以这么说，执行难问题反映了我们国家社会管理水平还处于较低阶段。比如现在财产登记制度仍然不完善，如果财产没有一个严格的登记制度，必然造成在执行时找不到财产。
比较而言，许多外国人愿意自动履行法律判决。差异并不在法律的措施上，国外有的我们也有。比如说查封、冻结、扣押、变卖、拍卖、搜查、拘留、罚款、追究刑事责任等等。很多人认为，外国公民法律意识比较强，天生是良民；中国的老百姓法律意识比较弱，天生是刁民。这不是问题的核心，实际上是我们的机制出了问题。
央行刚刚建立起的人民币银行结算账户管理系统，把2000多万个单位的银行账户信息和20多亿个自然人的银行账户信息放到里面，这为查找被执行人财产提供了极大的便利条件。
以前没有这个系统，或者几年以前有这个系统它不开放。现在社会管理已经达到这样一个水平，把这些信息整合起来，建立这样一个系统，就意味着解决执行难有了好的基础。
中国新闻周刊：你的意思是说，解决执行难需要国家力量的联动？
俞灵雨：是这样的。我们现在逐渐意识到要建立国家层级的联动威慑机制，说明我们注意到要推动社会各方面的力量，通过制度的创新和完善从根本上考虑如何解决执行难。就像中医一样，从机理上考虑、研究。这次最高法院和其他19家部门建立执行联动机制，目的就是使被执行人可能付出的成本通过各部门职能的发挥去体现出来。比如说公务员不履行的，首先是组织人事部门要找你。如果是党员对抗法院执行的话，纪检部门就会对他有约束作用。我们把威慑机制延伸到更为宽泛的领域，这就是从中国的国情出发来解决问题。这次下发的文件实际就是制度创新的一种实践。通过这样的一种制度创新，去求解执行难的最终解决路径。
中国新闻周刊：以前是法院主导执行，此次联动机制是否是一个转向？
俞灵雨：经过这么多年的探索，我们从中找到了一些新的工作思路。归纳起来，就是执行工作要从中国的国情出发，发挥我们国家体制的优势。
每个国家有自己的国情，法律问题实际上是基于国情而言的。执行难可以说是我国特有的一种现象，如果不从中国的国情出发很难解决。
中国的国情是什么？一方面，中国有几千年的封建传统，皇权的思想比较重。社会大众法制观念、意识都比较淡薄。不单单老百姓如此，政府部门也是这样。另一方面，现有体制是一种高度中央集权的体制。党是领导一切的力量。我们解决很多难事、大事，都需要靠这种体制上的优势。如果仅仅是从法律的角度去分析、求解，不现实。
去年的清积活动充分印证了这样的一种工作思路是对的，是有效的。这与前三次集中清理积案有很大差别。前三次清理积案尽管也取得一定成效，但都不是党委牵头，因此效果远没有这次好。我们解决执行难问题要做到体制上的创新。建立国家层级的联动威慑机制是一个必由之路。
中国新闻周刊：这个机制如何摆脱运动执法的宿命？
俞灵雨：联合发布文件是我们一整套计划的第一步。20个部门会签的这个文件只是个框架性的，余下来还有许多工作要做。比如，对于执行案件信息管理系统，现在已经有700多万个被执行人的信息，下一步很快会和人民银行的征信系统做一个信息的共享。
只要是我们的信息系统里记录的被执行人信息，会反映到银行的征信系统当中，你要贷款就会很难了。市场经济条件下，企业也好，个人也好，这样的话到银行什么事情都办不了，威慑效果很大。这方面目前法律上已经没有什么障碍，正在加快技术上的对接。
还有对出入境的限制。比如我们的政府机关如果不履行，主要负责人可能出不了境；企业不履行，你的老总就出不了国。这也是很大的威慑。之前一直在研究，跟出入境部门在协商。前期的论证工作正在进行中。★
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